Prendre au sérieux les territoires

Merci à Michel Berry d’avoir organisé cette rencontre. Lorsqu’il a programmé la date et prévu le titre de nos échanges de ce matin « Prendre au sérieux les territoires », il a eu du flair. Alors que les gilets jaunes occupent les ronds-points pour sonner l’alarme sur la relégation de ce qu’il est convenu d’appeler les « territoires » (par le mot « territoire, il faut comprendre les « territoires non métropolitains », de la même façon que le mot « quartier » désigne les « quartiers sensibles »), je vous propose une plongée dans le monde rural.

On y découvrira :
• une haute densité de citoyenneté,
• conjuguée à une forte vulnérabilité économique et sociale,
• à de criantes injustices vis-à-vis des espaces métropolitains
• et à une perte de sens.

M’appuyant sur la pensée d’Alexis de Tocqueville, je discuterai les causes profondes de la désespérance des territoires ruraux et péri-urbains. Dans ce contexte, comment « prendre au sérieux les territoires ? » Comment remobiliser les ressources, démocratiques, humaines et économiques, que recèlent ces espaces fragilisés ?

Commençons par deux images de la vie réelle, dans le « territoire » que je vous propose d’explorer :

Extrême isolement

Dans une voiture garée à 20 mètres de l’entrée de l’hôpital local, au centre-bourg, et suite à l’alerte donnée par un voisin, les pompiers et le maire découvrent un homme, décédé sans doute depuis plusieurs jours. Après avoir baissé les stores à ventouses, installés sur les fenêtres latérales de son véhicule, l’homme d’une quarantaine d’années a dû mettre fin à ses jours en absorbant des substances médicamenteuses. Venu il y a quelques années de la grande ville, et arrivé au bout de ses recherches d’activité comme « homme toutes tâches », ainsi qu’en témoignent les dernières affichettes éparses dans son véhicule, il a dû être expulsé de son logement, a probablement vécu dans sa voiture pendant quelques temps, avant de venir, sans bruit, tirer ses rideaux et finir ses jours, devant la porte de l’hôpital.

Convivialité

Une fois par an, au printemps, c’est la fête des conscrits. En 2018, ce sont les conscrits de la « classe en 8 » qui étaient à l’honneur : depuis les enfants venus au monde en 2008, jusqu’aux centenaires nés en 1918, tous les citoyens nés une année dont le millésime se termine par 8, défilent, coiffés de chapeaux dont la couleur correspond à leur décennie. Puis ils font la fête tous ensemble jusque tard dans la nuit. L’apéritif et la brioche leur sont servis par les « conscrits de la classe en 9 », qui seront à l’honneur l’année prochaine, pour une nouvelle fête de la solidarité intergénérationnelle.

La vie en milieu rural, c’est la conjugaison d’une extrême sociabilité, d’une extrême pudeur et d’un extrême isolement. Très grande proximité, très grand éloignement.

Derrière des extérieurs avenants, se cachent pour les uns la désespérance d’une fin de parcours, pour les autres le fol espoir d’un monde plus humain. Peu de légèreté, peu de futilité, beaucoup de fragilité et de générosité.

Après les images, des chiffres

Le « territoire » que nous avons commencé d’explorer, Cluny et la communauté de communes du Clunisois, s’étend en Saône-et-Loire, au sud de la Bourgogne-Franche-Comté, sur une superficie de près de 400 km². Sur cet espace grand comme 4 fois Paris :
• un tiers de la superficie est couvert de bois et de forêts,
• la moitié du territoire est couverte de prairies et de vignes,
• le reste du territoire est constitué de hameaux, villages et bourgs.

On y trouve de l’industrie (la proportion de population ouvrière est supérieure à la moyenne nationale), de l’agriculture extensive (élevage et viticulture), de l’enseignement, y compris supérieur, de l’artisanat, du commerce, du tourisme avec l’abbaye de Cluny et la communauté de Taizé, et de plus en plus de « télétravailleurs » néo-ruraux, qui viennent s’y installer à la recherche d’une bonne qualité de vie.

Au total, 14 000 habitants y vivent. La densité y est de 38 h/km², contre 120 h/km² en moyenne en France (et 22 000 h/km² à Paris).

Le chef-lieu de la communauté, Cluny, compte 5 000 habitants, les 41 autres communes ont une population moyenne de 200 habitants par commune.

Au total, ce sont 469 élus municipaux qui sont mobilisés au service de leurs concitoyens. En Clunisois, une personne sur 30, en comptant les nouveaux nés et les centenaires, est élue municipale. Chaque élu est donc au service de 30 habitants.

A titre de comparaison : à Paris, un élu municipal est au service de 6 000 habitants.
On pourrait dire, et je pense que l’expression ne serait pas abusive, que la « densité de citoyenneté » est deux cents fois supérieure en Clunisois qu’à Paris.
En Clunisois, 190 associations sportives, culturelles, caritatives, artistiques, d’éducation populaire, de mise en valeur du patrimoine, mobilisent la quasi-totalité des habitants : l’intensité de la vie associative y est donc également très forte.

A l’inverse, la densité de service public est faible en Clunisois : 130 agents communaux et intercommunaux sont au service des 14 000 habitants, ce qui représente
• 1 agent pour 110 habitants en Clunisois (contre 1 agent municipal pour 40 habitants à Paris)
• 3 agents par km² en Clunisois (contre 550 agents par km² à Paris).

Comme les services et les commerces sont très rares dans les villages, avec la quasi-disparition de l’armature traditionnelle en bureaux de postes et gendarmeries, les habitants doivent parfois parcourir plus de 30 km pour
trouver les premiers services dont ils ont un besoin vital.

Même si un effort important a été réalisé par l’intercommunalité pour développer les transports scolaires, le transport à la demande, le covoiturage, l’auto-stop participatif, la location à très bas tarif de voiturettes sans permis, une maison des services au public itinérante, la question de la mobilité et de l’accès aux services vitaux est cruciale pour beaucoup d’habitants.

Le conseil communautaire du Clunisois au sein duquel siègent des représentants des 42 communes, joue le rôle de petit parlement de ce territoire rural. Ses 69 membres se réunissent une fois par mois. Chaque année, une cinquantaine de séances de travail en commission spécialisée préparent ses délibérations : économie, social, questions scolaires, énergie, agriculture-environnement-forêt, enfance-jeunesse, équipements sportifs, finances, etc.

La somme des indemnités des élus du Conseil communautaire est de 27.000 €/an, soit 400€/membre du Conseil/an : le chiffre comparable pour le Conseil de Paris est de 18 000 €/membre du Conseil/an. Le montant des indemnités du Président, égales à celle des vice-présidents, est à hauteur de 150 € par mois. Les élus du monde rural, derniers fantassins de la république, sont souvent des quasi-bénévoles.

Pour le Clunisois, la somme consolidée des budgets de fonctionnement des communes, de l’intercommunalité et du conseil départemental représente 2 400 €/habitant/an, à comparer avec à 3 600 €/habitant/an à Paris.

Depuis deux ans en Clunisois, la somme des dotations et des prélèvements de l’État sur le budget de fonctionnement de la communauté de communes est devenue négative : l’État reprend à la communauté de communes du Clunisois plus qu’il ne lui verse. Ainsi, les seules ressources du budget de fonctionnement sont la fiscalité locale, sur les ménages et les entreprises, ainsi que les recettes des services en régie : crèche, école de musique, piscine, etc. Depuis 2017, toute forme de solidarité financière nationale a disparu dans le fonctionnement de la communauté de communes, alors que le revenu moyen par habitant est très modeste à l’échelle nationale.

Face à cette situation difficilement compréhensible et vécue comme absurde, les réclamations puis protestations des élus sont restées lettre morte, sans aucune réponse de la Préfecture, puis des ministères de l’intérieur et du budget, pas plus que de la présidence de la République.
Alexis de Tocqueville

En 1856, dans l’Ancien régime et la révolution, Alexis de Tocqueville revient sur ce qu’il avait écrit en 1835 dans la Démocratie en Amérique : contrairement à ce qu’il avait imaginé, en opposant la pratique démocratique à petite échelle qu’il découvrait en Amérique, à l’absence de tradition de gouvernance locale en France, liée à la centralisation de l’ancien régime, il découvre à son grand étonnement, en étudiant les archives des paroisses, qu’il existait en France, depuis le Moyen-Âge, des formes organisées et vivantes de gouvernement local des biens communs (forêts, prairies carrières cours d’eau). Il s’aperçoit que ces assemblées élues, issues des paroisses médiévales, ancêtres des conseils municipaux, avaient été démocratiques, actives, organisées, mais qu’elles avaient progressivement été mises sous l’éteignoir et sous la surveillance étroite des représentants locaux du roi, notamment du « syndic ».

Aujourd’hui, alors qu’ont pratiquement disparu toutes formes de service public d’État dans les territoires (plus de DDE, de DDA, de DDASS, etc.), les derniers vestiges de la présence de l’État sont les Préfectures et leur contrôle de légalité, qui exercent une surveillance tatillonne des délibérations des collectivités locales.
A titre d’illustration

Plusieurs mois avant de soumettre à la délibération du conseil communautaire un projet de « pacte de solidarité budgétaire et fiscale » entre la communauté et ses communes membres, nous avions saisi le contrôle de légalité de la préfecture pour recueillir son avis juridique sur le projet élaboré par la commission finances.
Aucune réponse, malgré plusieurs relances, jusqu’au jour du conseil. A 17 h, alors que le conseil avait lieu à 20 h, un mail de la préfecture m’alerte qu’après examen attentif du projet de pacte, la direction générale des collectivités locales du ministère de l’intérieur estimait que notre projet de délibération était « entaché d’illégalité ». Il ne fallait donc pas le soumettre au conseil. Comme le président n’est pas sensé consulter sa messagerie en permanence, le conseil a néanmoins délibéré : il a unanimement approuvé le pacte. Quelques jours après, la préfecture indiquait finalement que ce n’était pas tant la légalité formelle de la délibération qui posait problème au ministère, que son esprit… Le contrôle de légalité était devenu un contrôle sur l’esprit.

Construire une nouvelle intelligence territoriale

Pour faire face à la déprise presque totale de la présence constructive et structurante de l’Etat sur le territoire et à la disparition de solidarité budgétaire en fonctionnement, les collectivités doivent inventer de nouvelles solutions pour prendre leur sort en main.

C’est dans ce contexte que la Communauté de communes du Clunisois a décidé d’embaucher comme chargés de mission au sein de ses services, de jeunes doctorants, chargés de mener une « recherche impliquée » dans le cadre de leur thèse, sur la nécessaire réinvention du service public en milieu rural : un sociologue, une géographe, une architecte participent à la construction d’une nouvelle forme « d’intelligence territoriale ».

La mission de ces doctorants territoriaux est d’inventer, avec les élus, les services communaux et intercommunaux, et le tissu associatif, les formes nouvelles d’une action publique de proximité, accessible à tous et bienveillante : « de l’action sociale au territoire sociable », tel est par exemple le sujet de la thèse qui vient d’être soutenue par le premier de nos doctorants. La seconde doctorante travaille sur la « participation citoyenne dans les démarches de territoire à énergie positive, en milieu rural » et la troisième a pour sujet « la réhabilitation des logements dans les centres-bourg ».

Trois siècles plus tôt, Tocqueville analysait la révolution française comme la conséquence :
• d’une aspiration par la cour du roi des moyens des campagnes, sans contrepartie en termes de présence dans les territoires et de protection de la part des nobles et du clergé,
• et de la complexité byzantine des règles et des découpages territoriaux, qui rendaient illisibles les relations entre le centre et la périphérie.

La situation actuelle est très proche de celle décrite par Tocqueville et mise à l’écran en 1996 par Patrice Leconte dans le film « Ridicule », avec Charles Berling dans le rôle de Grégoire Ponceludon de Malavoy : la situation des ruraux ne semble toujours pas, sous les ors de la République, le premier souci des gouvernements successifs.
De la lutte contre l’isolement social à la construction d’un territoire sociable

C’est en travaillant sur les « attachements » des personnes, en mettant en réseau les énergies bénévoles et professionnelles, en inventant de nouvelles formes de service public, où toutes les requêtes sont a priori les bienvenues, où l’agent public de premier rang ou l’élu, agissent comme des médecins généralistes, aptes à intervenir en urgence comme dans la durée, que l’on peut tenter de ravauder le lien social, malgré l’isolement des personnes, lié à la faible densité de population, à la précarité des revenus individuels, et à la rareté des deniers publics.
Un autre atout du monde rural, c’est l’espace dont il dispose : les bois et les forêts, la capacité à produire des énergies renouvelables (solaire, méthanisation, éolien, hydraulique), à cultiver et produire des ressources de qualité en circuit court, à développer des compétences artisanales, à faire vivre un patrimoine et des paysages, à accueillir des activités manufacturières et tertiaires, à accueillir des personnes à la recherche de modes de vie plus sains.

Des territoires ruraux, il y en a beaucoup

En France, des territoires ruraux correspondant peu ou prou à celui que nous venons d’explorer, il y en a beaucoup : parmi les 36.000 communes françaises,
• 34 000 communes ont moins de 5 000 habitants
• 1 000 communes ont entre 5 000 et 10 000 habitants
• et 1 000 seulement ont plus de 10 000 habitants.

Les 35 000 communes les plus petites réunissent 20 % de la population française sur 80 % du territoire, les 1000 grandes 80 % de la population sur 20 % du territoire.

A quels 80 % ou à quels 20 % les politiques publiques nationales et européennes doivent-elles se consacrer ? Aux 80 % du territoire ou aux 80 % des habitants ?

La légitimité démocratique est à l’épreuve

Toutes les études menées ces dernières années en France sur la confiance accordée par les Français à leurs élus montrent que ce sont les élus de proximité qui ont la plus grande légitimité démocratique, alors que la confiance envers les élus de niveau régional, national et européen est en chute.

Or les maires et les élus ruraux, qui exercent le ministère de la vie quotidienne et du lien social, sont à la peine, face à un État qui les considère comme des sources de dépenses inutiles, à réduire d’urgence.

Les bouleversements des délimitations intercommunales, la chute des dotations, la complexification des règles, les contrôles de plus en plus tatillons des préfectures sont la cause d’un découragement marqué des élus de proximité, dont le statut est précaire et dont l’engagement citoyen est dévorant, en temps, en énergie, en sacrifices professionnels et familiaux. La détresse des élus locaux face à l’arrogance de l’État est patente. Je l’éprouve moi-même : alternance de phases de découragement et d’un sentiment de profonde injustice. Lorsque vous vous adressez à l’État, et que celui-ci ne daigne pas vous répondre, vous avez beaucoup de peine à en rendre compte de ce mépris aux citoyens.

Or l’impuissance et le découragement des maires et le découragement des citoyens qui leur accordent leur confiance se nourrissent mutuellement. Le marché du samedi matin est l’agora où tous les habitants et leurs élus se croisent et s’interpellent. C’est, pour les élus, le lieu par excellence de l’exercice de la « responsabilité », au sens étymologique du terme, le lieu où il faut répondre, de ses actions et de ses omissions. Pas moyen de passer inaperçu ou d’éluder le débat. Il faut accepter la remise en cause et la controverse.

Fédéralisme

Selon Tocqueville dans « la démocratie en Amérique », le génie du fédéralisme, qui permet la synthèse de l’unité et de la diversité, est de mobiliser la légitimité démocratique de façon ascendante, du niveau communal jusqu’à l’échelon fédéral.

A l’inverse du fédéralisme, l’État centralisé et unitaire fonctionne de façon descendante, du sommet vers la base.
Or en France, le fédéralisme n’est pas un concept dominant dans les conceptions politiques, imprégnées de jacobinisme centralisateur, continuateur de la tradition de l’ancien régime et de la révolution.

Les seules institutions politiques dont la logique est fédérale, de façon inavouée et presque honteuse en France, sont :
• le niveau intercommunal (fédération de communes), où les maires siègent dans les conseils communautaires,
• et l’Union européenne (fédération d’États nation), où les gouvernements nationaux siègent au conseil de l’Union.

A l’inverse :
• le département n’est pas une fédération d’intercommunalités : les présidents d’intercommunalités ne siègent pas dans les conseils départementaux,
• la région n’est pas une fédération de départements, car les présidents de conseils départementaux ne siègent pas dans les conseils régionaux,
• l’État n’est pas une fédération de régions, car les présidents de région ne siègent pas au Sénat national.

En réalité, en France, deux conceptions politiques se croisent et s’affrontent :
• la logique « ascendante » du fédéralisme, où la matrice de la citoyenneté est la commune,
• la logique « descendante » du centralisme, où la matrice de la citoyenneté est la nation.

Un des lieux de rencontre et de confrontation de ces deux logiques contradictoires est le service du contrôle de légalité des préfectures, dont il a été question plus haut, où ce qui remonte des territoires est jugé à l’aune de ce qui descend du niveau national. Comme du temps de l’ancien régime.

Or, du niveau national, il descend beaucoup plus d’injonctions que d’empathie, de complexité que d’intelligibilité, de prélèvements que de dotations.

Les collectivités de base ont le sentiment d’avoir à assumer de façon de plus en plus précaire des exigences de plus en plus lourdes et complexes, en décalage vis-à-vis des attentes, des besoins, des préoccupations et des possibilités des habitants et des élus.

Les conséquences de la perte de sens

Le mouvement des gilets jaunes est une expression aiguë de cette perte de sens, conséquence d’une organisation institutionnelle brouillée et décalée.

Les manifestants ne remettent pas en cause la nécessité de prendre en compte le changement climatique ou de lever l’impôt. Ils remettent en cause la verticalité descendante des décisions politiques : une taxe sur les ressources fossiles, pourquoi pas ? A condition que son produit soit mis au service de la mobilité alternative, notamment pour ceux qui en ont le plus besoin, en milieu rural ou péri-urbain et que la taxe soit équitablement répartie.
Soit la crise actuelle est l’occasion d’un changement de posture de l’État central, qui comprend soudain l’urgence de redonner moyens et légitimité à la démocratie locale.

Soit l’Etat central se crispe dans sa pratique surplombante et il sera balayé, la construction européenne avec lui.

Je conclurai ce propos en évoquant deux initiatives de recherche et de formation, destinées à redonner vigueur à la démocratie locale.

1000 doctorants pour les territoires

La première de ces initiatives est basée sur la minuscule expérience de la communauté de communes du Clunisois. C’est le programme « 1000 doctorants pour les territoires », conçu et animé par HESAM Université (université fédérale de recherche et de formation, dont le siège est rue Soufflot), promeut la mobilisation de chercheurs dans les territoires, à l’occasion de la réalisation de leur thèse de doctorat. Une alliance à trois est nouée entre un territoire, un doctorant et une équipe de recherche. Dans le cadre d’une convention dite « CIFRE », la collectivité est remboursée pendant 3 ans de la moitié du coût chargé du doctorant.

Le Collège européen des démocraties locales, de l’ingénierie et de l’innovation territoriale

La seconde de ces initiatives, prend en compte la richesse et la diversité des traditions politiques en Europe et l’ancienneté de la vie démocratique à l’échelle des communes. Cette initiative, financée par la Région Bourgogne-Franche-Comté, se propose de répondre aux multiples questions de la relation entre démocratie de proximité, démocratie nationale et démocratie européenne, questions qui se posent partout en Europe, dans des termes certes différents, mais avec acuité.

Dans l’enceinte de l’ancienne abbaye de Cluny, actuel campus de l’École d’Arts et Métiers, le Collège européen des démocraties locales, de l’ingénierie et de l’innovation territoriale lance en mars 2019 sa première formation de master d’études avancées (master of advanced studies), ainsi que des sessions de formation continue et de partage de pratiques innovantes pour les acteurs locaux.

Ces initiatives sont modestes et fragiles, comme la démocratie locale. Arrivent-elles à temps ?

4 Comments

  1. Bonjour Mr Delpeuch,

    Comme participant aux séminaires de l’Ecole de Paris (économie et sens), J’ai eu récemment le plaisir d’assister à votre conférence « prendre au sérieux les territoires » (sujet prémonitoire…).

    J’anime l’association des Ingénieurs INSA en IdF, et entre autres activités, nous avons mis en œuvre le « Cercle Capelle », support à une réflexion mensuelle en fin d’après midi (18h/20h, en général le 3eme jeudi de chaque mois au centre de Paris); ce qui nous permet d’aborder l’histoire et l’œuvre de grands ingénieurs et scientifiques, ou d’aborder des sujets plus philosophiques/culturels/écologiques/sociétaux …etc.

    Accepteriez vous, au cours du premier trimestre 2019, et dans quelles conditions, de partager avec un auditoire de 20 à 40 personnes votre vision de cette question (avenir de l’activité industrielle en région, relations institutionnelles et autres..) , mais pas seulement, et notamment quel impact sur les nouveaux comportements , la contribution des populations « senior » et le devenir des futurs cadres (Grandes Ecoles, Universités,…).

    Bien cordialement
    François LHOMME
    Pdt INSA Silver

    06 85 74 05 91

    Répondre

    1. Jean-Luc Delpeuch 23 décembre 2018 at 8:58

      Merci de votre message.
      Je serais ravi de poursuivre les échanges avec vous dans le cadre que vous me proposez.
      Pour plus de facilité dans nos échanges, voici mon adresse électronique : jean-luc@delpeuch.eu
      Bien cordialement,
      Jean-Luc Delpeuch

      Répondre

  2. Bonsoir Jean-Luc,

    Merci, très intéressant. Je ne trouve pas de bouton d’abonnement sur ce blog, afin d’être notifié lors de nouvelles publications.

    Amitiés
    Vincent

    Répondre

    1. Jean-Luc Delpeuch 13 janvier 2019 at 4:27

      Cher Vincent, merci de ton commentaire, tu as raison ce serait bien qu’il y ait cette possibilité, mais je ne sais pas encore comment installer cela ! Amitiés, Jean-Luc

      Répondre

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